Ograniczenia i kary grożące za złamanie zakazów przemieszczania się w związku z pandemią wirusa SARS – COV – 2 . Omówienie ich skuteczności prawnej.

Kroki prawne podjęte przez ustawodawcę w celu zwalczania pandemii koronawirusa to nie tylko wprowadzenie tzw. „tarczy antykryzysowej“, ale także liczne ograniczenia i zakazy. Wokół obostrzeń wprowadzonych Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 roku oraz towarzyszących im kar powstało już wiele pytań i kontrowersji. Poniżej, słowem komentarza, omówione zostaną wprowadzone zakazy, charakter i podstawy grożących obywatelom kar, jak również wątpliwości oraz wyjaśnienia co do możliwości dalszego postępowania w przypadku ukarania za złamanie zakazów.

Kary administracyjne

Tytułem wprowadzenia, podstawą ograniczeń i zakazów wprowadzonych w związku z COVID-19 jest Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020, poz. 566, dalej zwane „Rozporządzeniem”). Podstawą prawną kar finansowych, które mogą zostać nałożone za wprowadzenie tych zakazów jest zaś art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, obowiązujący od dnia 1 kwietnia 2020 roku. Jest tak, albowiem Rozporządzenie zostało wprowadzone na podstawie delegacji wynikającej z ww. ustawy, która natomiast określa organ nakładający kary oraz zakres ich dolegliwości.

Najistotniejsze z wprowadzonych zakazów, to między innymi:

1. Zakaz przemieszczania się, za złamanie którego grozi kara pieniężna w wysokości od 5 do 30 tysięcy złotych. Ograniczenie doznaje natomiast 4 wyjątków związanych z przemieszczaniem się do pracy, wolontariatem związanym z zapobieganiem COVID-19, uczestniczeniem w obrządkach religijnych oraz – co budzi najwięcej kontrowersji opinii publicznej – zaspokajaniem niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego. Jak to rozumieć? Trudno jednoznacznie odpowiedzieć na abstrakcyjnie postawione pytanie. Rozstrzygnięcie, czy dana sprawa wiąże się zaspokojeniem niezbędnych potrzeb życia codziennego jest bowiem ściśle ocenne i powinno podlegać interpretacji w odniesieniu do każdego przypadku. Dla niektórych taką niezbędną potrzebą będzie codzienny jogging, dla innych spacer po lesie. Z tym jednak też trzeba obecnie uważać, o czym będzie mowa dalej.
2. Taka sama kara dotyczy złamania nakazu zachowania 2 metrów odległości między przemieszczającymi się osobami oraz zakazu opuszczania domu przez osoby małoletnie. Mniejszy niż dwumetrowy odstęp można zachować jedynie w przypadku opieki nad dzieckiem poniżej 13 roku życia lub osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności. Co ciekawe, wydaje się, że jedynym sposobem, w jaki osoba poniżej 18 lat może obecnie opuścić miejsce zamieszkania nie narażając się przy tym na karę, jest wyjście pod opieką rodzica, opiekuna lub innej osoby dorosłej.
3. Od 5 do 30 tys. złotych możemy zapłacić także za poruszanie się rowerami miejskimi lub komunikacją publiczną jeżeli liczba osób w pojeździe przekracza połowę dopuszczalnego limitu miejsc. Pytanie, kto w takim przypadku jest narażony na karę? Wydaje się, że jest to pierwsza osoba ponad limit w pojeździe. Natomiast kwestia ustalenia tego, kto był tym dodatkowym pasażerem, to już inna historia.
4. Kara od 10 do 30 tys. zł została przewidziana za złamanie zakazu zgromadzeń. Zakaz ten jest niezależny od rodzaju spotkania, czy zgromadzenia. Wyjątek stanowią tutaj natomiast spotkania z osobami najbliższymi lub osobami, z którymi dana osoba pozostaje we wspólnym pożyciu oraz nabożeństwa religijne.
5. Zakaz wstępu do lasów, parków i innych obiektów zielonych. Katalog miejsc rekreacji, w których nie możemy obecnie przebywać jest otwarty. Za złamanie tego ograniczenia przewidziana została kara od 5 do 30 tys zł. Restrykcje nałożono natomiast na korzystanie z terenów pełniących funkcje publiczne.
6. Dodatkowo, karę pieniężną w wysokości od 10 do 30 tys. zł można ponieść za nieprzestrzeganie ograniczenia związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej, limitem osób przebywających w sklepie, czy też sposobu korzystania ze sklepów w godzinach od 10 do 12, kiedy to w sklepie mogą przebywać jedynie klienci powyżej 65 roku życia. Kara grozi także przedsiębiorcom, którzy wbrew ograniczeniom wymienionym w Rozporządzeniu prowadzą swoją działalności gospodarczą.

 Jak widać, przewidziane kary są z perspektywy jednostki bardzo dolegliwe. Dodatkowo, interpretacja zakazów nie jest jednoznaczna, O czym trzeba jednak pamiętać, to fakt, że są to tzw. administracyjne kary pieniężne, które mogą zostać nałożone jedynie w drodze decyzji administracyjnej przez powiatowego inspektora sanitarnego lub państwowego granicznego inspektora sanitarnego. Od decyzji przysługuje odwołanie do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Istotne jest natomiast to, że decyzja po doręczeniu podlega natychmiastowemu wykonaniu.

W mojej ocenie wprowadzone ograniczenia mają charakter prewencyjny i represyjny. Wydaje się jednak, że pomimo ich formalnego charakteru, jakim jest odpowiedzialność administracyjna, na pierwszy plan wybija się tutaj funkcja represyjna, związana raczej z ukaraniem jednostki, niż przymuszeniem jej do stosowania się do zakazów. Oznacza to, że przy wykładni omawianych przepisów organ powinien kierować się interpretacją „na korzyść jednostki”, w szczególności w zakresie przesłanki niezbędnych potrzeb życia codziennego. Wynika to z faktu, że wprowadzone ograniczenia zbliżone są charakterem do szeroko rozumianej odpowiedzialności karnej, z obszaru prawa wykroczeń.

Specyfiką natomiast odpowiedzialności administracyjnej jest swego rodzaju automatyzm w jej stosowaniu. Do nałożenia kary pieniężnej wystarczy bowiem sam obiektywny fakt naruszenia prawa. Oznacza to, że poza obszarem analizy organu, który będzie nakładał karę, będzie kwestia winy. Nie zmienia to jednak faktu, że do wymierzania omówionych kar zastosowanie znajdują także przepisy ogólne z rozdziału IVa kodeksu postepowania administracyjnego, dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych. Przepisy tego rozdziału k.p.a. określają m.in. zasady wymierzania kar pieniężnych, terminy przedawnienia, a także możliwość odstąpienia od wymierzenia kary. Kluczowy wydaje się tu być art. 189f § 1 pkt k.p.a., zgodnie z którym organ odstępuje od wymierzenia kary w drodze decyzji, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Oznacza to, że przy złamaniu zakazów inspektor sanitarny powinien uwzględnić okoliczności w jakich doszło do naruszenia przepisów, w szczególności istotność naruszenia, jego zasięg, czy długość trwania. Ponownie, są to kwestie podlegające uznaniu organu, natomiast istotne jest, że w przypadku stwierdzenia znikomej wagi naruszenia, inspektor sanitarny jest zobowiązany do odstąpienia od wymierzenia kary.

W tym kontekście ochrony interesów prawnych jednostki ważne jest, że po odwołaniu od decyzji przysługuje nam jeszcze kontrola rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Odmiennie natomiast niż przy wykroczeniach, sąd nie będzie oceniał słuszności rozstrzygnięcia, a jedynie jej zgodności z prawem. Wydaje się zatem, że ocenie sądu podlegać powinna przede wszystkim dopuszczalność nałożenia tak daleko idących ograniczeń praw i wolności w drodze rozporządzenia.

Wykroczenia

 Pomijając odpowiedzialność administracyjną, w razie naruszenia wskazanych powyżej ograniczeń, można narazić się także na odpowiedzialność wykroczeniową. Specustawą o tarczy kryzysowej z dnia 31 marca 2020 roku wprowadzono bowiem do Kodeksu wykroczeń art. 65a, zgodnie z którym w razie umyślnego niestosowania się do poleceń określonego zachowania się wydanych na podstawie prawa przez funkcjonariusza Policji lub Straży Granicznej, które uniemożliwia lub istotnie utrudnia wykonania czynności służbowych, grozi kara aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Treść oraz konstrukcja przepisu ma charakter bardzo ogólny. Nie ulega natomiast wątpliwości, że został on wprowadzony w celu wyegzekwowania ograniczeń i zakazów zawartych w Rozporządzeniu. Z uwagi na takie blankietowe uregulowanie ww. przepisu, wątpliwości może budzić zachowanie przez ustawodawcę konstytucyjnej zasady określoności znamion czynu zabronionego. Przepis typizujący pewne czyny wskazane w ustawie jako zabronione pod groźbą kary, powinien być bowiem na tyle określony i precyzyjny, aby gwarantował stan pewności obrotu prawnego oraz zakresu tego, co dozwolone, a co zakazane. Wątpliwości co do wskazanej regulacji należy jedynie zasygnalizować, nie przesądzając jednak jednoznacznie o ocenie tego rozwiązania. Warto natomiast mieć to na względzie, dokonując pociągnięcia jednostek do odpowiedzialności prawnej z tytułu popełnionego wykroczenia.

Idąc dalej, w Kodeksie wykroczeń funkcjonuje także art. 54, który stanowi, że kto wykracza przeciwko wydany z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 zł albo karze nagany. Zgodnie z powyższym uregulowaniem, za niezastosowanie się do zakazów nałożonych Rozporządzeniem oraz poleceń Policji w tym zakresie, grozi odpowiedzialność jak za wykroczenie. Policja może zatem wystawić mandat.

Jeszcze dla porządku wspomnieć należy o art. 116 § 1 Kodeksu wykroczeń, który penalizuje trzy przypadki mogące mieć znaczenie w stanie pandemii. Otóż, kto: 1) wiedząc, że jest chory na chorobę zakaźną albo podejrzany o te chorobę; 2) styka się z chorym lub podejrzanym o zakażeniu chorobą zakaźną; 3) jest nosicielem zarazków choroby zakaźnej – i w odniesieniu, do któregoś z tych trzech przypadków, nie przestrzega nakazów lub zakazów zawartych w przepisach o zapobieganiu tym chorobom albo nie przestrzega wskazań lub zarządzeń leczniczych wydany przez służbę zdrowia, naraża się za karę grzywny lub nagany.

Maksymalna kara grzywny w razie braku jej wskazania w przepisie (jak w art. 116 lub 65a k.w.), to 5.000 zł. Warto natomiast pamiętać, że grzywna nałożona przez Policję w postępowaniu mandatowym nie może być co do zasady wyższa niż 500 zł, co wynika z art. 96 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Wyższa grzywna może być zasadniczo nałożona jedynie w postępowaniu sądowym (z zastrzeżeniem pewnych wyjątków z art. 96 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia). Jeśli zatem Policja wystawi mandat przewyższający tę kwotę, to podlega on uchyleniu zgodnie z art. 101 § 1a k.p.s.w. Uchylenie następuje na wniosek ukaranego złożony w terminie 7 dni od uprawomocnienia się mandatu, na wniosek organu, którego funkcjonariusz nałożył grzywnę, albo z urzędu.

Niemniej, należy podkreślić, że popełniający wykroczenia ma prawo odmówić przyjęcia mandatu. W takim wypadku organ, którego funkcjonariusz nałożył grzywnę, występuje do sądu z wnioskiem o ukaranie. Oznacza to, że w przypadku nieprzyjęcia mandatu, postępowanie w sprawie o wykroczenie zostanie przeniesione na etap sądowy. A zatem to sąd będzie uprawniony do rozstrzygnięcia, czy w danej sprawie doszło do popełnienia wykroczenia.

Powyższe zastrzeżenie jest nad wyraz istotne z uwagi na daleko idące dolegliwości jakie niosą za sobą zakazy wprowadzone Rozporządzeniem. Z uwagi na ich represyjny charakter konieczne jest zagwarantowanie obywatelowi konstytucyjnego prawa do sądu, który będzie władny rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie zaś z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sędziowie, sprawując wymiar sprawiedliwości, w konkretnej sprawie, są uprawnieni do dokonywania kontroli konstytucyjności aktów o randze podustawowej, w tym rozporządzeń. Tym samym, Sąd rozstrzygając sprawę administracyjną lub wykroczeniową, związaną ze złamaniem zakazów wynikających z Rozporządzenia, nie jest nim związany. Może zatem ocenić jego zgodność z Konstytucją lub ustawą, na podstawie której zostało wydane oraz odmówić jego zastosowania w konkretnym przypadku. Wprawdzie powyższe zastrzeżenie nie będzie miało odniesienia do oceny przywołanych przepisów Kodeksu wykroczeń, jednakże bezsprzecznie ocenie sądu podlegać będą przepisy Rozporządzenia, w oparciu o które doszło do złamania zakazów i w konsekwencji do popełnienia wykroczenia.

Podsumowanie

Przedstawiona problematyka to jedynie wycinek nakazów i ograniczeń jakie zostały wprowadzone w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Na marginesie, warto zauważyć potencjalne bardziej rygorystyczne sankcje związane z naruszeniem zasad kwarantanny, czy umyślnym narażeniu na zakażenie, widząc, że jest się dotkniętym chorobą zakaźną, za co może grozić nawet odpowiedzialność karna przewidziana w art. 161 Kodeksu karnego.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że zarysowana tematyka porusza istotny aspekt konstytucyjnie chronionych praw i wolności jednostki oraz ich ograniczeń w dobie faktycznego stanu klęski żywiołowej. Wprawdzie w takich nadzwyczajnych okolicznościach dopuszczalne są ograniczenia pewnych swobód obywatelskich, jednakże powinno to następować z ostrożnością i rozwagą. Dlatego w stosunku do omawianych sankcji ważna jest skrupulatna i indywidualna ocena każdego przypadku. Mając jednak na względzie swoisty chaos prawny powstały wokół zaistniałej sytuacji, wydaje się, że dla zapewnienia poszanowania praw jednostki niejednokrotnie kluczowa może okazać się profesjonalna pomoc prawna.

Aplikant adwokacki Kamil Łakomy